E
special para
el diario del Fin del Mundo
Por el Lic.
Miguel Mastroscello, autor de “La economía del fin del mundo”
La decisión adoptada por el Gobierno nacional de dejar “sin efecto los beneficios impositivos y aduaneros, previstos en el Régimen Especial Fiscal y Aduanero de la Ley Nº 19.640 y sus normas complementarias, para las actividades relacionadas con la producción de gas y petróleo”, alcanzadas las relacionadas con la exportación de los recursos mencionados, generó controversias en torno a los efectos económicos que la medida tendrá para el fisco fueguino pero también diversas críticas, en el entendimiento de que el decreto 751/12 constituye un avance sobre la 19.640.
Si bien este último aspecto resulta cierto, no lo es menos que el régimen vigente en la provincia ha ido sufriendo, al ritmo de las diversas realidades políticas y económicas que vivió nuestro país en las últimas décadas, distintas modificaciones que acotaron sus alcances originales, la mayoría de las cuales pasaron casi desapercibidas para la mayor parte de la ciudadanía y de la dirigencia política fueguina.
En esta primera entrega, el Licenciado Miguel Mastrocello, autor del libro “La economía del fin del mundo”, analiza los antecedentes históricos que dieron origen al régimen instaurado por la ley 19.640 y sus efectos para el desarrollo de Tierra del Fuego.
Mañana, en la segunda entrega, se detallarán los cambios que se fueron instrumentando y cómo estos impactaron al régimen.
Antecedentes
En 1972 el gobierno nacional sancionó un régimen de promoción económica para Tierra del Fuego, mediante la promulgación de la ley Nº 19.640, que iba a tener un peso notable en el futuro devenir económico —y también en el político y social— de la región fueguina.
No fue ese el primer intento de fomentar la economía local mediante una normativa “ad hoc”. Lo precedió, en primera instancia, la ley 10.991 de 1956, que estableció un sistema de exenciones impositivas a todas las actividades asentadas al sur del Paralelo 42 (que en la actualidad deslinda a las provincias de Chubut y Río Negro), el cual por no hacer distinciones de localización tuvo efecto nulo para la Isla. Luego, en 1957, se instrumentó un mecanismo de Zona Franca, basado en la dispensa de derechos aduaneros para artículos cuya importación estaba prohibida en el resto del país. Ello generó una nueva actividad comercial que en su mayor parte estuvo restringida a Ushuaia, por la demanda del personal de los buques que atracaban en su puerto y del incipiente turismo de aquellos años, aunque pronto encontró su techo, sin haber logrado el objetivo de modificar en profundidad las condiciones preexistentes.
Esto fue reconocido por las autoridades nacionales al diseñar el nuevo régimen promocional. En el mensaje de elevación del proyecto de ley, el ministro Cayetano Licciardo señalaba que “el régimen anterior había cumplido su ciclo, pero las circunstancias que lo motivaron originariamente, en cuanto se referían a la peculiar situación geográfica —extremadamente austral— de los territorios involucrados y sus consecuencias directas en materia de relativo aislamiento, condiciones de vida y grado de actividad económica y su desarrollo, en gran parte mantienen su actualidad”.
La ley, que con el regreso de la democracia fue ratificada por el Congreso Nacional en 1974, estableció un mecanismo de beneficios fiscales para las actividades llevadas a cabo en el ámbito de la jurisdicción fueguina, consistente en la exención de impuestos nacionales, incluyendo los aranceles a la importación de bienes.
Aunque estos atributos no fueron concebidos en forma específica para la radicación de industrias, en la práctica representaron un estímulo para ello, ya que el citado régimen legal no solamente les facilitaba la importación de materias primas para su transformación en Tierra del Fuego, sino que también les permitía la “exportación” de esa producción al sector continental argentino. Además, la normativa estableció que las ventas realizadas desde cualquier lugar del país a la isla se asimilaban a las exportaciones al extranjero, con el requisito de cumplir con la reglamentación aduanera, y por lo tanto esas operaciones se beneficiarían con los reintegros fiscales del régimen general de exportaciones. Este último aspecto apuntaba a compensar los sobrecostos de transporte originados por la situación geográfica.
Fue la posibilidad dada a la industria promocionada de vender en todo el ámbito del territorio nacional, que los regímenes precedentes no habían contemplado, lo que a la postre permitiría a la economía fueguina dar el paso que hasta entonces le había resultado imposible: cambiar de modo drástico una estructura con predominio del sector primario y dar a la población local unas mejores condiciones de vida. De ese modo la actividad industrial fueguina pudo por fin acceder a los principales mercados del país, alcanzando mayores escalas de producción —algo impensable cuando sólo se trataba de abastecer al muy reducido mercado interno de la isla— y generando una demanda por mano de obra que excedía con amplitud la oferta existente en la zona, por lo que los operarios debieron trasladarse desde otros puntos del país. En esta secuencia se encontraba la clave del sistema promocional, y su cumplimiento en la práctica fue lo que permitió alcanzar las metas de crecimiento demográfico que le dieron origen.
Asimismo, su decisiva influencia en la expansión fabril determinó que se lo catalogara erróneamente como un régimen de promoción industrial, cuando sus beneficios alcanzan a todas las actividades llevadas a cabo dentro de la Isla Grande de Tierra del Fuego (designada para ello como “Área Aduanera Especial”, AAE). Una diferencia importante con regímenes similares vigentes para otras zonas del país, es la participación de la Administración Nacional de Aduanas como organismo responsable de evitar maniobras fraudulentas.
Promoción, coyuntura económica y política nacional
No obstante lo antedicho, el sistema sólo empezó a mostrar sus efectos un quinquenio más tarde, debido a circunstancias tanto de índole económica como de política exterior. Respecto de las primeras, hay que decir que hacia fines de los años setenta el país encaraba la transición de la televisión en blanco y negro a la de color; en ese marco, un grupo de comerciantes de Buenos Aires que pretendían convertirse en industriales vislumbró en el régimen de Tierra del Fuego una posibilidad para eludir la amenaza de la competencia importada, por lo que acudieron a la Isla para instalar sus plantas, importar los insumos sin pagar aranceles, y producir aparatos destinados al mercado nacional. La coyuntura y las prerrogativas del sistema les posibilitaban atender los mayores costos fueguinos por fletes y salarios, colocando sus productos en “el Norte” a precios competitivos con los de los bienes importados.
El aspecto no económico que operó como estímulo derivó de las difíciles relaciones diplomáticas que el país mantenía en aquella época con Chile, por la cuestión limítrofe en el canal Beagle, y con Gran Bretaña, por las islas Malvinas. En este último caso, que aún tiene vigencia, hay que recordar que la ley 19.640 define al resto de la jurisdicción política fueguina –esto es, exceptuando a la Isla Grande– como “Área Franca” libre de impuestos, lo que obviamente abarca al archipiélago malvinense. De tal modo, nuestro país puede argumentar que ejerce soberanía sobre este último y que no recauda tributos allí por una decisión de política económica propia.
En cuanto al diferendo con Chile, la dictadura del Proceso sostenía una posición beligerante que a punto estuvo de embarcar al país en una guerra. En ese marco, el gobierno militar no vio con malos ojos el crecimiento poblacional derivado del sistema promocional, por entonces aún incipiente, y permitió su evolución. Visto en perspectiva, es posible que el desarrollo económico y demográfico regional objetivamente haya sido uno de los contrapesos que evitaron la insensatez de la alternativa militar.
Desde un punto de vista técnico, por otra parte, el sistema promocional representó una intervención en el libre juego de las fuerzas del mercado, apuntando a resolver los problemas que aquél, históricamente, no había conseguido despejar. Que haya sido instrumentado durante gobiernos dictatoriales que –como los de Lanusse y el Proceso– se proclamaban ortodoxos en materia económica, sólo debería formar parte de un inventario de curiosidades históricas, tanto como las “áreas de desarrollo” británicas creadas durante el duro liberalismo thatcheriano o la asistencia a la industria aeronáutica que impulsó el gobierno republicano en los EE.UU. Tras los atentados de 2001.
Así fue como dio comienzo el fenomenal desarrollo socioeconómico impulsado por la ley 19.640, que estimula a las empresas para que lleven a cabo procesos de producción trabajo–intensivos, lo cual se tradujo en un impulso muy fuerte para la inmigración. Más adelante, con la recuperación de la normalidad constitucional, la política económica nacional giró hacia un acentuado proteccionismo que representó una ventaja para las industrias fueguinas, liberadas de tal modo de la competencia de bienes importados. Resultante de esto fue un efecto multiplicador que abarcó a las actividades del comercio, la construcción y los servicios, lo cual retroalimentó los flujos migratorios, de características casi aluvionales. También fue generando una presión sobre el fisco local, obligado a atender crecientes necesidades en materia de infraestructura, educación, salud, etc., que la mayor capacidad contributiva (derivada del desarrollo) no alcanzaría a compensar.
