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Daniel D’Eramo – Politólogo especialista en Gestión de Gobierno – Docente Investigador del ICSE–UNTDF
Digamos que la historia social y política de la Provincia de Tierra del Fuego aún está por escribirse. La reciente creación de la Universidad Nacional de Tierra del Fuego ha despertado expectativas interesantes, en lo relativo a la producción de conocimientos sobre la realidad social y política de la Provincia, situación que, como viene ocurriendo con algunos de sus Institutos, seguramente no tardará en explicitarse, cuando el de Cultura, Estado y Sociedad presente a la comunidad su Agenda de Investigación. Pensemos por ejemplo, y solo por mencionar asuntos directamente vinculados al tema acotado que nos ocupará aquí, no existen trabajos dedicados específicamente a lo que serían las determinantes sociales particulares del proceso de construcción de estatidad en Tierra del Fuego. Lo que sigue será en todo caso, será presentar apenas algún aspecto de lo determinado de dicho proceso: la evolución cuantitativa del empleo estatal en Tierra del Fuego, en base a datos que releva la DGE y C de la Provincia para la planta total la Administración Pública es decir Administración Central y Organismos Descentralizados y Autárquicos.
Crecimiento del empleo público: Territorio, provincialización y después…
Siguiendo a Oszlak, sabemos que la construcción social de la estatidad implica por un lado la articulación de una relación social de dominación y por otro su expresión en un aparato burocrático institucional, aunque en este caso estemos refiriéndonos, a diferencia de lo acontecido con las provincias “constituyentes”, a una estatidad provincial “constituida” a partir de la propia presencia y función totalizadoras del Estado Nacional.
En un esfuerzo interesante por conceptualizar la realidad histórica y específica de los ex–territorios en procesos de provincialización, (Favaro y Cao, 2005) sostienen que las nuevas provincias emergieron, a partir del momento en que el aparato burocrático se fue consolidando como expresión de la presencia o penetración cooptativa (Oszlak, 2009) del poder central. Esta penetración del Estado Nacional en los territorios se manifiesta objetivamente en las instituciones a través de las cuales irá brindando los servicios que el desarrollo social y económico irán demandando, proceso que nos lleva a una historia de no menos de un siglo abundantemente abordada por la literatura patagónica. A los fines de nuestro acotado tema, la evolución cuantitativa del empleo público en Tierra del Fuego se hace visible a lo largo de un proceso que se dispara en los últimos treinta y cinco años. Su aumento, acompañó sin dudas el crecimiento poblacional típicamente explosivo de los ochenta, habilitado por la Ley de Promoción Industrial 19640. Sin embargo y dentro de esta suerte de invariante estructural de los últimos cuarenta años de la historia social y económica de Tierra del Fuego, pueden identificarse tres etapas matizadas a partir de sus propias coyunturas históricas. (Gráfico 1)
El suave crecimiento del empleo público durante la década de los setenta puede explicarse dentro de esta lógica de penetración burocrático–estatal del poder central en el Territorio. Sin embargo se trata de una lógica de acción estatal que se afianza y al mismo languidece con la sanción de la Ley de Promoción Industrial a mediados de esa década.
Dicho en otros términos, la ley es una acción afirmativa de la soberanía territorial del Estado Nacional y al mismo tiempo la apertura de un proceso que habilita la articulación y representación de intereses locales en el proceso de construcción de la nueva provincia.
Mientras el crecimiento moderado del empleo público en los setenta se correspondía con la extensión del aparato burocrático del Estado Nacional que se había ido conformando sobre todo a partir de los cincuenta, menos exigido por el crecimiento poblacional, la segunda etapa que se inicia en los ochenta muestra un empleo público que claramente acompaña una mayor demanda poblacional bajo una dinámica social, política e institucional que va estructurando las nuevas relaciones sociales de dominación y de representación política que culminará en 1991. No casualmente, el notable ascenso de la curva de empleo público que se produce a partir 1983 responde a esta lógica de articulación social y política local que se manifiesta con la institucionalización de la nueva Legislatura Territorial y con la creación por parte de ésta y en esos años, de un conjunto de organismos descentralizados y autárquicos que a partir de 1991 pasaran a ser provinciales, lo que queda representado en el área gráfica que se produce entre las líneas de empleo público total y Administración Central. Gran parte de las decisiones sobre empleo público pasan a ser de competencia local.
En lo que podría considerarse la etapa de consumación jurídico–política de la provincialización, se observa entre 1990 y 1992, una caída del empleo público cuya recuperación casi inmediata se produce a lo largo de la primera gestión del primer gobierno provincial, cuestión que estaría reflejando la respuesta del Estado Provincial a la situación de ajuste en la Administración Nacional, y muy especialmente al desempleo industrial que empieza a manifestarse en esos años y que con altibajos llegará a finales de los 90.
Lo que sigue a partir de allí son dos descensos importantes de 2000 a 2003 y de 2007 a 2008 lo que casi seguramente, sea en ambos casos la consecuencia de bajas por jubilación. Entre ambos aparece el salto repentino provocado por el “megapase” que a 2006 leva al empleo público a su máximo valor histórico de 13.900 empleados públicos. Puede verse puntualmente cómo en ese período, la curva del empleo público crece claramente por encima de la media móvil histórica, con respecto a 2004, dicho salto equivale a un 55%.
El crecimiento acumulado en los últimos cuarenta años, período en el que la cantidad de empleo público se multiplica casi por 20 puntos (Gráfico 2) equivale a un ritmo de crecimiento anual promedio de casi 0,6 puntos en los últimos veinte años del territorio y de 0,09 a lo largo de los primeros veinte como provincia. Lo que parece claro es que la conformación y magnitud del empleo público en la Provincia se definió en torno a las condiciones estructurales generadas por la promoción industrial y el propio proceso de construcción política de la futura provincia, a diferencia de la coyuntura excepcional que significó el megapase como consecuencia de las secuelas de la crisis de 2001–2002.
En términos de la relación cantidad de empleados públicos cada 1000 habitantes, indicador muy utilizado para las comparaciones interprovinciales, vemos que durante la década de los setenta, trepamos de 40 a 63, llegando a un número de 89 empleados al año 1991, lo que parece ser el pico histórico de la última etapa del territorio. A partir de allí, desciende a 78 empleados y a pesar del repunte determinado como dijimos por el “megapase”, el número de 84 empleados al año 2010, no alcanza a igualar el máximo registro histórico. La misma dinámica puede verse al establecer la relación cada 1000 habitantes pero respecto de la PEA, lo cual indica la creciente participación que va teniendo el empleo público en el mercado de trabajo local (Gráfico 3).
Dentro de los pocos trabajos publicados, sobre todo en materia de análisis y comparaciones interprovinciales, uno muy reciente basado en datos estadísticos de la Secretaría de Provincias del Ministerio del Interior denominado El empleo público y la negociación colectiva en el Estado argentino publicado por el Consejo Federal de la Función Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Presidencia de la Nación del mes de Junio de 2013, ubica a Tierra del Fuego como la jurisdicción con mayor cantidad de empleados públicos cada 1000 habitantes (119), prácticamente duplicando una media federal que se ubica en torno a los 60 empleados. Luego, de las provincias que le siguen inmediatamente –Santa Cruz (108) y Neuquén (97), las de Chubut (75)–, Río Negro (69) y La Pampa (63)– se aproximan bastante a la media federal, lo cual habla de una cierta heterogeneidad intrapatagónica que pareciera estar atada a la cercanía con el norte del país. Sin bien con menor validez comparativa que el dato anterior, y al solo efecto de acercar alguna otra referencia, la media regional que para América Latina surge de algunos pocos trabajos como los de (Carlson y Payne, 2003) y (Iacoviello y otros 2006; 2010), se ubica entre 20 y 40 empleados con relación a las respectivas poblaciones o entre 40 y 60 con relación a sus poblaciones económicamente activas.
Esto no deja de ser apenas una aproximación básicamente descriptiva, a un tema complejo que amerita cruzar con su dimensión fiscal, como también precisarse con información pública de mejor calidad a partir del hecho de saber que la real incidencia de la planta docente estaría indicando que el número de empleados públicos a 2011 sería en rigor cercano a los 17.000 cuando los datos estadísticos registran a ese año alrededor de 12.000. Lo que medianamente queda claro es que como casi todo lo que ocurre en esta Provincia, los últimos 35 años han sido determinantes y decisivos en la materialización del aparato administrativo del Estado y en la cuantificación del empleo público en la Provincia.
