os conflictos entre Nación y Provincias por la coparticipación de recursos han estado presentes a lo largo de nuestro federalismo. Hoy estamos frente a un nuevo conflicto entre dos niveles de gobierno a raíz de una disminución del coeficiente que venía atribuyéndose a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y su redistribución en beneficio de la Provincia de Buenos Aires.
Sin perjuicio de las particularidades de este conflicto, el fondo de la cuestión es nuevamente la distribución de recursos entre el gobierno Federal y las Provincias/Ciudad. Esta cuestión, que no es nueva en nuestra historia, entendemos debería ser abordada desde los cimientos y de una vez por todas a través de la discusión sincera de la Ley de Coparticipación.
Casi veinticinco años transcurrieron desde la Reforma de la Constitución Nacional del 1994 en donde se dispuso (a través de la cláusula transitoria sexta) que el gobierno Nacional y las Provincias debían acordar una nueva Ley de Coparticipación (ley de reparto de recursos, que por su complejidad algunos calificaron como “Laberinto”). Respetables doctrinarios durante años describieron las razones por las cuales resulta fundamental para el desarrollo del país contar con este acuerdo base.
Distintos gobiernos se han sucedido desde 1994 sin que ninguno de ellos pudiera llevar adelante lo dispuesto en la Constitución Nacional. Esta dificultad, evidente en cuanto se requiere una conformidad de 23 Provincias, la Ciudad Autónoma y Nación con necesidades económicas y financieras diferentes, ha sido considerada incluso por la Corte Suprema de Justicia quien calificó la situación como “inadmisible”y consiguientemente instaba a lograr acuerdos políticos a fin de lograr la organización institucional que fuera plasmada en nuestra Constitución (CSJN 338:1498; 338:1356, entre otros).
La distribución de recursos entre Nación y Provincias
Cabe recordar que los tributos impuestos por el Estado Nacional en virtud de la delegación que le efectuaran se distribuyen bajo un sistema de Coparticipación entre las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Ley de Coparticipación vigente (Ley N. 23.548) data sin embargo del año 1988 cuando las circunstancias y necesidades no eran iguales a las que mantiene actualmente el país.
Por su parte, el artículo 75 inciso 2 de la Constitución delimita las potestades tributarias de Nación y provincias y establece los lineamientos de la distribución de recursos entre ellas. La Corte Suprema describió (CSJN 342:1591) los aspectos sustanciales e instrumentales del régimen constitucional en la materia:
a) el principio de integralidad de la masa coparticipable, en virtud del cual se distribuyen con las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, las contribuciones indirectas internas y las directas creadas, por tiempo determinado, por el Congreso de la Nación, con excepción de la parte o el total de los que tengan asignación especifica (art. 75, incisos 2, párrafo primero y 3);
b) el carácter convencional o concertado de la decisión que rige la materia, en tanto la Norma Fundamental establece que debe dictarse una "ley-convenio", sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, a los efectos de instituir regímenes de coparticipación de esas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de fondos; esa ley convenio debe tener como cámara de origen al Senado, ser sancionada con una mayoría calificada y aprobada por las provincias (inciso 2, párrafos segundo y cuarto), no pudiendo ser modificada unilateralmente; y
c) la intangibilidad de los recursos provinciales, entendido en el caso como la imposibilidad de alterar en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de la reforma constitucional y la imposibilidad de modificar la distribución de competencias, servicios y funciones entonces vigentes sin la aprobación de la provincia interesada y hasta el dictado del régimen de coparticipación —cláusula transitoria sexta-.
La Constitución Nacional admite, como excepción, la posibilidad de detraer de los recursos coparticipables a las contribuciones cuya recaudación, en todo o en parte, tengan una asignación específica dispuesta por el Congreso, estableciendo requisitos especiales para su validez (art. 75, inc. 3°), y el establecimiento o la modificación de tales asignaciones -que constituyen transferencias de ingresos de las provincias a favor de algún sector especial- deben tener tiempo determinado, deben realizarse mediante la sanción de una ley especial, y esa ley debe ser aprobada por un quorum integrado por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara (CSJN 338:1389).
El Decreto 735/20
Mediante Decreto 735/20 publicado en el Boletín Oficial el 10/09/2020 el gobierno Nacional dispuso reducir del 3,5% al 2,32% los fondos coparticipables a remitir a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Dicho coeficiente tendría vigencia hasta la aprobación por parte del Congreso de la transferencia de las facultades y funciones de seguridad en todas las materias no federales ejercidas en la Ciudad, momento a partir del cual pasará a aplicarse un coeficiente equivalente al 1,4%.
Asimismo, dicho Decreto crea el Fondo de Fortalecimiento Fiscal de la Provincia de Buenos Aires que tendrá por objeto contribuir a sostener el funcionamiento de las finanzas de esa Provincia y que se constituirá con los recursos que se incorporen al Tesoro Nacional a partir de la adecuación de la participación que le corresponde a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Cabe recordar aquí que al momento de la sanción de la Ley de Coparticipación (año 1988) la Ciudad de Buenos Aires (al igual que la Provincia de Tierra del Fuego) no mantenían las autonomías que les fueran atribuidas con posterioridad, por lo que la asignación del coeficiente de coparticipación se efectuaba mediante decreto.En el año 2016 y con motivo del traspaso de la Nación a la Ciudad de las funciones y facultades de seguridad en todas las materias no federales, el Decreto 194/16 fijó en 3,75 % el coeficiente de coparticipación atribuible reduciéndose a 3,5% mediante Decreto 257/18 en cumplimiento de los compromisos asumidos bajo el Consenso Fiscal (punto II.g) firmado el 16/11/17 (ratificado por Ley 27.429).
El Decreto 735/20 entiende que dichos decretos previos se contraponen a los criterios objetivos de reparto y principios constitucionales. Entre otras cuestiones, se sostiene allí que la Ciudad exhibe el segundo presupuesto más importante del país, pero que mantiene un territorio cuya superficie asciende apenas a 203 kilómetros cuadrados. Asimismo, entiende que la incidencia presupuestaria de los coeficientes adoptados no condice con las necesidades reales para cumplir con las funciones y facultades de seguridad que le fueran traspasadas (seria equivalente al 0.92%).
Conclusión
La necesidad de abordar definitivamente una ley de coparticipación
Nuevamente se presenta un conflicto entre el gobierno federal y una Provincia (en el caso la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) que probablemente deba dirimir la Corte Suprema de Justicia.
Podrá discutirse y eventualmente deberá ser resuelto por el Máximo Tribunal respecto dela legalidad de la disminución unilateralmente el coeficiente asignado a Ciudad; si la modificación de los porcentuales debe contar con la conformidad de todos los estados; si efectivamente hubo o no una asignación mayor a la requerida por la asunción de las funciones de seguridad transferidas; si el aporte que se transfiere en beneficio de Provincia debería eventualmente ser coparticipado con las otras jurisdicciones; si el fondo debería ser creado por ley; si lo que aporta la Ciudad al tesoro es mayor a lo que recibe de coparticipación; entre tantas otras tantas cuestiones.
Todas estas cuestiones se enmarcan en un trasfondo que requiere de una discusión sincera, realista de la distribución de los recursos; y esa discusión necesita de un consenso político general y resolución a través de una Ley de Coparticipación que contemple las particularidades de cada jurisdicción, criterios objetivos de reparto con el fin de alcanzar un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el país.
Es una realidad que algunas jurisdicciones pueden no mantener interés en abordar esta cuestión para evitar eventuales disminuciones en la participación de acuerdo a los criterios de distribución que se determinen. Es también una realidad que casi todas las jurisdicciones atraviesan una crisis financiera y disminución de recursos propios, acrecentados hoy por la pandemia.
Sin dudas esta realidad dificulta aún más el tratamiento de la cuestión. Sin embargo, resulta fundamental para poder superar discusiones que se repiten con cada gobierno y que culminan en la revisión por parte de nuestro Máximo Tribunal. Si como país no abordamos este problema de una vez por todas, un proyecto a futuro serio resultaría muy difícil de lograr.
